[27] 龚祥瑞：《中国需要什么样的宪法理论》，载《法学》1989年第4期，第7页。
国家食品药品监督管理局《药品监督行政处罚程序规定》（2003年）第44条规定，听证意见与听证前拟作出的处罚决定有分歧的，提交领导集体讨论决定。在单一制的国家结构下，行政机关的设置从中央到地方上下一气，具有高度的严整性。
例如，《证券法》第14、15条规定，国务院证券监督管理机构设立的发行审核委员会对股票发行申请提出审核意见，国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准。在不少案件中，法院仅凭这一理由就撤销了行政行为。虽然法院在实践中还很少把它作为一个独立的、唯一的理由，但行政决定应当经过行政机关负责人批准而没有经过其批准，有可能是法院撤销行政行为的理由之一。而专家委员做判断，除了阅读材料，可能需要听取汇报、参与讨论，这也需要本人临场。除了诸多法律、行政法规的规定，《行政强制法》第18条一般性地规定，行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。
未来的《行政程序法》应当走内外程序并举的道路，对中国的实践作出更加全面的总结和更有针对性的回应。就专家本身来说，专家视角可能偏狭，专家意见可能谬误，甚至专家立场可能被俘获。其序言说，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。
五四宪法规定全国人大有修改宪法和制定法律之职权，公民必须遵守宪法和法律。这种经费筹措方式，是从形式上一直肯定党由党养而非党由税养的政党原则，彰显了党、国有别，表示政党组织不是国家机构，任何政党职位上的党务人员都不能算作国家公职人员。毛泽东在五四宪法出台之前曾说过，宪法是根本大法。比如法学家杨兆龙1957年5月9日在《新闻日报》上发表的《我国重要法典为何迟迟还不颁布》，就成了政法界右派分子谬论。
……中央认为，关于有任何功劳、任何职位的党员，都不允许例外地……违反法律……的规定，在今天具有特别重要的意义。如果说1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》要求党的各级组织，包括党中央委员会必须遵行法律，这还只是从政党自身角度提出要自我约束，那么全国人大常委会委员长叶剑英、全国人大常委会副委员长彭真等人在宪法修改委员会成立前后的言论，以及在宪法修改委员会成立后的工作，就已经是在从立法层面进行探讨了。
可是，至于参加人民政治协商会议的各单位有谁不遵守怎么办，要不要追责，若要追责，追责程序如何启动，等等这些，《共同纲领》并没有规定，并且此后也没有制定相关的法律来规范这个问题。也正因为政党的这些特点，中共十二大报告中说党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织，这是对中国共产党之民间性或者说非政府性的准确描述。不过，明晰和落实这一原则的相关制度缺失甚多，比如，要追究一切违反宪法和法律的行为，起码需要：一是离不开在机制上确保政党及其成员的行为具有可诉性，且司法必须独立于政党以保障司法公正。这两部党章，连个法字都没有，更不用说出现遵守法律或宪法之类的表述了。
我们国家的法是代表人民的意志，通过国家权力机关制定的，……各级党委以至党中央也不能不守法，党的各级组织都必须在宪法和法律的范围内活动。宪法草案的总纲、序言写了各党派、团体都要以宪法为根本活动准则，任何组织、个人都没有超越宪法和法律的特权。1981年3月7日，彭真说：党的意见经过最高权力机关审议通过，变为国家的法律、决定。这就为强势的党权乘虚而入，提供了巨大空间。
这是中共中央文件首次明确提出，不仅所有中共党员都必须遵守法律，而且中共各级组织也必须遵守法律。1975年宪法把党放在国家机构中写，规定全国人民代表大会是国家最高权力机关，但又规定是在党的领导下，党就成了最高的最高了。
……经过研究，在宪法第五条中增加规定：一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。五四宪法只规定了公民必须遵守宪法和法律，国家机关工作人员必须服从宪法和法律，而没有提到政党必须遵守宪法和法律。
制宪者们为确立党在法下原则所付出的心血没有白费，该原则体现在1982年12月4日通过的宪法之中。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。南宁会议、八大二次会议、北戴河会议的决定，大家去办就是法，毛泽东则称，宪法是我参加制定的，我也记不得，我们每个决议案都是法，开会也是法。而八大党章，其起草和通过，过程极其严肃，按《关于修改党章的报告》的说法，草案是经过各地党的组织的讨论和多次修改而成的，而主导党章修改的中共领袖们，对五四宪法并不陌生。这个结论，既是为了换取和提升执政的合法性，也是基于毛泽东在军队、政府、法院、检察院这些国家机构中均未担任任何公职，且仅为自1965年1月之后再也没有举行过会议的第三届全国人民代表大会的代表，可是他作为一个政党领袖，却可以动用国家权力置国家主席、国防委员会主席刘少奇于死地等等历史教训。1982年9月6日，中共十二大又进而将党必须在宪法和法律的范围内活动写入党章（此后无论党章做何修改，这一点一直未变），同时将自觉遵守……国家的法律规定为党员义务。
大家有警惕性是好的，在一定条件下坏事可以变成好事。尽管如此，应该看到确立党在法下这一宪法原则本身，就已经是为中国宪政的发展奠定了一块良好的基石。
在1958年8月21日的一次会上，刘少奇主张人治，说法律只能作办事的参考。中共领导人的一些言论，就直观地反映了这一点。
《关于中华人民共和国宪法草案的报告》也没有提到包括中共在内的所有政党遵守宪法和法律，而只是说：宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。相反却自我授权党在国上。
二、党在法下，是八二宪法极其重要的原则党在法下作为一项宪法原则，在1949年之后同样经历三十多年的曲折，才成为立宪者的共识、全民的共识，最终在八二宪法中得到体现。1957年3月17日，中共中央主席毛泽东关于加强学校思想政治工作问题给周恩来等的信里说，大学、中学都要求加强思想、政治领导和改进思想、政治教育，要削减课程，要恢复中学方面的政治课，取消宪治法课，要编新的思想、政治课本。1982年9月，彭真在同宪法修改委员会秘书处工作人员谈话，在谈及有人说宪法规定得挺好，就怕将来不能执行的问题时说：提这个问题的不少，可以在宪法修改草案说明里讲。1970年中共中央成立的修宪起草委员会，其57名成员是清一色的中共党员，且党内职务最低的一人也是候补中央委员。
党在法下，重在强调对政党的外部约束，使任何政党都无法凌驾于国家之上，即使政党自我约束不足，不仅有法定的选举等等机制让政党及其成员必须承担其行为引起的政治责任，而且，政党及其成员违反宪法或违反法律，其行为也具有可诉性。中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率。
全国人民代表大会根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员。可是在1975年宪法中，这类条文到处都是，例如，宪法竟然规定：中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。
《中华人民共和国中央人民政府组织法》赋予中央人民政府委员会行使制定并解释国家的法律之职权。即使是1977年中共十一大通过的党章，虽然仍自我授权国家机关，人民解放军及民兵，……都必须接受党的绝对领导，但也还是提了中国共产党要求党员做到遵守……国法。
现在修改宪法把以上的条款修改了，……在文章中，他说宪草避免了把党写成一个国家机构的毛病：在修改宪法时，有的同志提出，可以参照1954年宪法的作法，把党的领导写进序言中。特别是1975年宪法有一条，说全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高权力机关。中共十大通过的《关于修改党章的报告》甚至说，在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的。一是提出了党员在法下。
之前，中共十二大报告就说：新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，是一项极其重要的原则。比如，中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵（第十五条）。
不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。因为政党违反宪法或法律的责任及其追究，和党员个人违反宪法或法律的责任及其追究，有关联但不能等同。
（一）从《共同纲领》到五四宪法，都未将党在法下确立为一项宪法原则《共同纲领》被毛泽东称为我们国家现时的根本大法。中国人民解放军是中国共产党领导的工农子弟兵（第十九条）。
